环境影响评价的科学认识与价值判断

——自然科学性与社会性的复合

摘要：从国内对环境影响评价科学研究的现状展开论述，并结合环评理论在国外的发展缘起。从本质上把握其发展演变的轨迹，特别是亟需正视的症结，引出对环评中科学认识与价值判断的探讨。着重从理论层面对科学认识与价值判断进行认识和解读的基础上，提出将自然科学性与社会属性两者切实复合起来，即不仅需要继续在 自然科学性上追求由人类的活动对环境可能造成的后果的非主观认识，同时也需强化对环评社会属性的认知与实质性落实，进而科学地将其引入到环评研究的范畴中，实现价值判断推进环评工作的重要社会功能，根据当前对环评研究的现状，提出了两者结合研究，特别是推进环境社会研究的思路与框架的建构以便有力地促进环评理论工作的广泛展开和更为有效地推动环评实践工作。

关键词：环境影响评价 科学认识 价值判断 社会属性 环境社会学

1.引言

近年的工程项目和区域开发环评所引发的诸多社会争议都一再证明，环评中价值判断内核的社会性因素极大地作用于项目环评的实践和社会经济的科学发展，甚至由此引发激烈的社会矛盾，成为影响社会和谐日益显著的因素。单方面技术化环评研究倾向客观导致了对环评中社会内容的略视，需要对环评中环境价值进行社会判断和社会构建。

国际上在开展环评工作中越来越重视项目可能产生的各种潜在社会经济影响及其效果。世界贷款组织和亚洲开发银行特别关切其项目所产生的社会经济效果，并把其贷款业务主要集中在贫困地区消除或减缓贫穷和改善社会经济环境的项目上，要求在开展项目的环境影响评价中对项目所产生的社会经济效果做出评价，特别是对潜在的社会经济影响要进行充分的分析和论证，优化项目设计，提出减少或消除不良社会影响的方案。在设计、审查项目以及对项目进行环境影响评估时，必须把社会、 经济和技术指标放在同等重要的地位来加以综合考虑。[1]申请世界银行和亚洲开发银行重大投资项目贷款，要求必须了解“社会影响评价”。世界银行建议中国政府在重大投资项目中实施社会影响评价，而亚洲开发银行将其列为发放贷款的必要条件。

2.当前国内外对环境影响评价的研究现状

2.1国内

二十世纪五十年代以来，发达国家在工业化的发展道路上由于对环境的略视，客观上促成了当时污染事件的频发，从惨痛的教训及事后的补救探索中，人们逐渐认识到，工程和环境之间的相互影响，有些能够事后补救，有些则不可逆变，事后很难挽救，于是人们便积极探索事前预防的途径。环境影响评价正是适应这一需要脱颖而出的一种实用技术。[2]1973年，我国召开了第一次全国环境保护会议，在参考国外环评领域已取得的经验的基础上，提出了适合我国国情的环境影响评价概念，并于1979年，将这一概念写进了当时的《中华人民共和国环境保护法（试行）》。此后的10年间，通过深刻总结发达国家的环境教训和我国发展中新出现的环境问题，于1983年第二次全国环境保护会议，将环境保护确立为基本国策。从1986年起，我国开始形成环境影响评价的法规体系。[3]各部、委、局和各省、市、自治区先后就环评工作制定相应的政策、法规和方法。2002年10月28日在 中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上通过的《中华人民共和国环境影响评价法》中，进一步将其明确为，从环评的自然属性出发，通过对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估而形成理性的科学认识以为决策判断提供可靠的依据。在2006年召开的第六次全国环境保护大会上，温家宝总理要求加强对建设项目的环境影响评价。经过20多年的实践，环境行政管理中形成了较为完善的关于建设项目、区域开发的环境影响评价制度体系，促进了我国在发展经济中对新污染源的控制和生态保护等。实施的过程，受到了社会各界的普遍关注，随着社会发展进程的加快和人民生活水平的提高，这种关注愈发强烈。

研究表明，当前对环评的研究工作的注意力主要集中在传统的科学技术和管理学层面上，一般是在专业技术部门内部研究环评，并没有适宜地表现出对其社会属性的认知[4]与 此对应的实际工作，也主要是集中在项目环评、部门环评的实用性和实践性，累积环评和战略环评概念的引入与讨论以及对公众参与、环评法效用及其执行力的探讨，社会环境影响评价也日益成为环评发展的新内容，为了把圆明园经验制度化，环境行政主管部门出台了《环境影响评价公众参与暂行办法》，将公众参与引入到环境评价工作中。[5]国外在公众参与上的做法是，将其划分为六个主要的目标：信息分发，教育和联络；问题识别；需求和重要的价值取向；形成建议和解决问题；对项目建议的反应与回馈；替代方案的评估和协商一致的解决冲突。[6]我国在公众参与的法制化道路和实践应用的探索上与国外还有明显的差距。《暂行办法》在公众参与的程序上形成了一定的规范，但程序的目标可达性上的可衡量，还没有突出有效的体现。公众参与被认为会促进社会环评工作的开展，而就通过公众参与的举措能否解决环评中不可避免的社会问题，仍值得继续关注。

在我国，环评在具体操作中的不足之处主要表现在：守法成本与违法成本的悬殊；集中对公众参与的程序性研究，以促进有效实施，对环评相关公众参与社会性属性的理论探讨没有做深入的研究。[7,8]建设单位、环评机构、招商部门、环保部门等之间委托代理关系[9]的失范在当前不完善的竞争、激励和监管下十分突出。环评的基础理论研究存在着严重的不足。根本原因在于，我国的环评制度是对西方环评制度的借鉴性引进，并根据当时国情进行了适宜地调整和补充，在对其理论科学性认识和探究上还没有完备起来，这与当前国外出现的环评实践性理论研究困境是一致的，尽管这期间国外提出了公众参与、公听会、与有关团体协商等，但都是对应用性努力的补充，在环评地位上属于从属于应用性科学的探索性尝试。主要关注的方面是对其应用性科学的丰富与论证。[4]

从社会学角度出发，环评研究领域一般包括自然属性的环境影响评价、经济影响评价和社会影响评价。《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中对环境影响评价制度的创新和发展要求可归纳为：环评管理工作以人为本，充分重视社会环境影响和公众、相关方的利益，结合环境影响评价法提出的新要求，完善我国公众参与程序。政治决策层关切的社会环境影响和环境理论界认定的与环境影响评价并列的社会影响评价在理解上显然有差异，这必然会造成环境行政管理及部门自身的环境职能概念定位上认识和理解的非一致性。与此同时，从政治决策层可获知公众和相关方的利益在今后的环境行政工作中是需要亮化考虑和实际权责上的体现。

2.2环境影响评价理论在国外的发展缘起

探讨现行环境影响评价的核心理论问题，必须从环评产生的背景出发，认清其出现的缘由。如前所述，我国的环境影响评价制度是在借鉴国外经验的基础上构建起来的，没有自我催发产生的显著内动力。从概念提出和思想回归的角度出发，深入到环评理论，将环评制度产生的策源地作为地理起点能更尊重实际，有利于谋求到解决理论和实践问题的真正出路。

上个世纪60年代，环境影响评价概念是西方社会环境、社会和政治运动的复合产物。[10]1964年，在加拿大召开的一次国际环境质量评价学术研讨会上，受次提出环境影响评价的概念。[11]自1969年起，美国政府为了回应公众在环境方面的政治溯求而着手建立环境影响评价体系。其背景是，二战过后，由于工业发展规模和特征的变化，客观上导致了公众对经济发展的环境后果以及现行决策工具失效的不安，美国政府因而设立了环评制度，以充分应对公众对环境的要求。[12,13]由此可见，环评的行政框架是由政治命令促就，并不是科学使然或自然促成，即不是在有相应足够的科学能力建设之前就开始创建和实施。[14,15]环评的理论源于评价研究和对来自环评相近学科理论框架的借鉴和应用。不仅如此，环评的理论基础没有完备地定义下来，也没有得到合适和足够的发展。[16,17]相当的环评工作主要是集中在环评的有效性上。[18]在阐明和分析备受争议的问题的价值和判断时缺乏科学的严谨，[19]但环评快速的国际化和纳入各自的制度体系进程在全世界范围内得到体现，被称为是二十世纪美国国家环保局主要的政策创新。[20]

综观国内外对环评的研究进展，无论是从内容上还是其反映的实质含义上，一直都是围绕着环评的科学所起的作用和环评的目标这些基本的理论问题展开，即环评的科学认识与片段的价值判断展开。然而，到目前为止，在环境影响评价中，对自然科学性影评的实践和研究是关注的主要方面，尽管引入了公众参与机制，但对社会因 素的考评十分欠缺。在当前的环境影响评价中亟需对其的理论进行自然科学性和社会性复合式的探讨，真正认清环评中科学认识与系统的价值判断的辩证统一，以便更为全面、准确的认识和处理环评中遇到的实际问题并没有有效地解决它。

3.环评中的科学认识与价值判断

3.1科学认识与价值判断的背景

环评在调整人与人、人与社会活动以及人与自然界关系过程中具有重要作用。以价值论和认识论中关于价值与评价的研究和环境社会学中的社会建构主义方法为分析框架，环评的本质属性之一应当包括，它是一种对事物环境价值的社会评判活动，在环评活动中存在复杂的社会建构过程。当前，价值判断主要是在哲学、新闻学、教育学、政治学、法学、文学、法学等方面有较广泛的引用和深入的研究，将其引入环评中还是比较新颖和关键的研究思路。

3.2科学认识与价值判断的含义

在科学技术评价中，对价值判断有如下的定义：是指评价专家根据一定的标准和规则以及自身的知识和经验，对科学技术项目或科学技术成果的科学价值、技术价值、经济价值、社会价值等作出的主观判断。价值判断是定性评价的一种主要判断模式，在科学技术评价中广为应用。[21]

从环评自身的表征来分析，科学认识则是从科学本身的角度来探讨环评，追求从纯自然的原理去研究人类活动对环境可能造成的影响，认识是基于自然科学的层面，求得对客观事物属性、本质、规律的特征的把握。方向是努力预见活动本身的环境属性和影响的客观性。努力尊重的是不为人的意志作用的环评的科学性本身，也即影响的科学表征。科学认识追求的目标是在受人类活动影响的情况下努力将环境耐受的自然性表达出来，以供决策者作为科学属性上的判据。

价值判断即从不同价值主体认知或福利群体的具体、多目标需求出发，在承认溯求多样性的前提下，多视角多层面并结合各自认知角度和福利需求来判定环境影响，具有显著的主观性特征，在环评中表现出以泛科学认识为依据的价值判断，价值判断的主观评价成分更多，更富有目的性，弹性和相关性。此处的泛科学认识是基于不同认知或福利群体的非环境的其他科学性或合理性认识的代表。价值判断带有社会的属性，对环评的理论研究工作从单纯的科学认识日渐需要兼顾起价值判断，从这个理念上讲，环评是科学和社会的复合体，两者在环评中的体现和作用直接影响到环评结果本身。

3.3两者的辩证关系

具体表现在认识环评项目本身、环评的全过程和环评后的自然社会影响上。科学认识努力提供自然反应的最佳仿真，供人类主体做选择和感性上的再认识，并基于自身及相关自然关系和社会关系的多参量共同参与，而产生多样的价值判断，从人类历史发展的漫长历程来看，两者是一个从极端的偏离到逐渐接近的过程，但人类社会 作为高度异化的“自然”， 理性与价值之间的叛离与矛盾是随人类社会相伴相生，至于能否把科学认识与价值判断完满地统一为一体，是目前复杂多角色价值认同的社会所难以预见的。就社会发展评判的尺度而言，两者统一为一体，也不预示着社会发展中的巨大进步而推动社会的前进和人类全面发展的实现。也即在充分努力达到科学认识的同时，需慎重 考虑社会性的价值判断，并定以相当的权重，参与到环评中，以影响环评的结果，努力体现的是公认科学属性的体现与多价值判断的博弈均衡的统一，而非单方面的偏执。

二者的差异性具体表现在：科学认识需以客观自然原理为准则，尊重客观事物的本源属性，要求人们的思想和行为不要违背客体的本质和客观规律，而不能仅从主体的 需要愿望出发去改造客观；价值判断参考价值尺度，它是一种侧重于主体的原则科学认识和价值判断的区分：从内容上来看，评价工作中所使用的分析思路、计算方法、数据结果，这些都属于科学认识的范畴；而评价因子的选取、标准划定以及最后综合得到的评价结果，则都是价值判断的结果。

科学认识与价值判断也是相互联系的。一方面，科学认识是价值判断的前提、基础和手段；另一方面，价值判断制约着科学认识的过程；最后，科学认识必须通过价值判断才能发挥对社会实践的指导作用，才能使实践呈现出意义，才能使人的实践活动具有动力而得于进行下去。

3.4 社会学视角找寻科学认识与价值判断的思路与框架构建

美国国会1969年通过的国家环境政策法令（NEPA）中规定美国联邦政府投资或实施的所有项目和规划必须事先进行环境影响评价，提供环境影响报告书。这里的环境包括自然环境和人文社会环境。若干年来，我国在吸收借鉴的过程中，把主要的研究和实践重点放在了自然属性的环评上，缺乏“人文社会环境”的实质性考察。美国尽管在法令中鲜明地指出了“人文社会环境”，但在落实的过程中也是缺乏深度和内容，对“人文社会环境”在 系统环评中的科学定位和重视程度的理解仍比较片段。目前国内在环评研究的视角多集中在环评的自然属性上，努力的方向是尽量仿真到对人类活动自然属性影响上的辨识，力求从自然科学上完备现行的环评制度，而在公众参与和政府环境管理上的实践，是从尊重公众的知情权和论证环评自然科学性的想法以及行政管理的需要上出发的，其实现的程度和参与、管理双方的认知和互动具有一定的偏差，信息传递和立场定位上时常出现症结和错位。出于项目方的需要，在环评的价值判断部分 会与第三方发生显著的冲突，而行政决策层也主动或被动地参与进来，其角色定位和领导力发挥上常与项目方、公众等发生联系，这期间反映了环评复杂的社会性。 在环评的发展健全中，大致的路线是从环境科学研究的角度进行阐述和探讨，但环评兼具的社会属性必须认真考虑到。在追求科学认识的同时，价值判断是必须纳入 研究的范畴，其对环评的影响，从文献提供的情况来分析，将随着社会发展的深入而愈益凸现。田良[4]依据当代西方科学哲学中的“研究传统理论”对环评进行分析，指出环评研究中客观存在着三个研究传统：方法学传统、管理学传统和基本原理传统。目前，环评研究除了继续发展相对比较成熟的前两个研究传统，还应在吸收相关人文、社会科学知识的基础上，重点发展第三个研究传统。这与笔者所强调的关于环评的社会属性科学的研究有相通之处。

1994年，加拿大社会科学联盟召开了一个关于社会科学和环境的国际会议，来自不同研究背景的学者一致认为如果社会学家在环境研究和政策辩论中扮演重要角色的话，环评中环境问题的争论将社会科学应该反映当前日益显著的环境意识。自然应返回到社会科学的思考上。[22]

有必要从社会学层面来获取进一步解读环评社会属性的思路，美国社会学家施伯格(A．Schnaiherg)和丹拉普(R．E．Dunlap)主张:“所谓环境社会学是研究社会与环境之间相互关系的学问。”哈姆菲利(C．R．Humphrey)和巴特尔(F．R．Buttel)则认为环境社会学不仅要研究一般意义上的环境与社会的关系，还要通过研究环境与社会相互影响、相互作用的机制来探讨人类在利用环境时对人的行为起决定作用的文化价值、信念和态度。日本社会学家饭岛伸子则认为：环境社会学是关于环境与环境问题的社会学研究的总称”， 在借鉴美日等国的环境社会学范式研究的基础上，提出符合我国国情的环境社会属性研究的范式，以从社会属性的角度分析和解释环境问题。我国学者洪大用提出了社会转型范式，其中对部分范畴的界定和研究思路与建构主义范式具有相通之处，在充分考虑新生态范式的合理性和时代性上需进行借鉴。

从环境社会学的研究角度，日本的户田清撰写的《追求环境的公正》中提出环境污染和破坏对于不同社会阶层的人来说，作用的结果是不一样的。这也客观地促使了不同社会阶层对环境影响不同的价值判断，所处的社会经济状态不同具有中心的取向作用。从社会形态中对我国当前社会的价值判断标准，有研究认为共同富裕和公民 权利本位是社会主义社会最本质的规定和最基本的价值取向。追求人的价值和人的自由发展，将成为现代文明社会的重要目标和公民的基本政治诉求。[23]社会影响评价的开展，有助于实现社会公平，减少矛盾和纠纷，保护弱势群体的利益，[24]同时也可对强弱惯性适当地进行调整均衡。

环境影响评价中的社会经济评价，可以归纳为在环评中进行要素型社会影响评价。重经济、轻社会，讲效用，轻社会价值。社会经济环境影响评价主要关注的是经济学上的费效分析，评价方在社会学上价值判断的强势地位自然赋予，公众方或项目/规划受体之间信息非对称性很难在当前的社会经济环境影响评价中有所改观。缺乏监督效益的第三方介入以及用相对简单的方法考虑与表征社会影响因素在现实反映上是不可靠的，结果往往受争议。要素型社会影响评价（表观上）早期环境质量/影响评价论著就有所论述与实践[25,26]价值型社会影响评价是最核心的，最反映人类社会特质。具体如图1、图2所示，当前环境影响评价模式图中，主要研究和考评人类活动作用于社会、经济和环境复合生态系统可能产生的自然科学性影响，对社会的研究，也是有限地从社会要素主体出发，以客观变量来考评，并且在最终的环境影响全成分的构成中占有相当有限的比例。自然科学性与社会性复合的新型环境影响评价则强调以部门、组织或单位组成社会主体，并进行价值判断研究，尊重的是价值属性异化和社会功能化的特征，同时努力认清其对环境决策起的显著作用，试图在环境影响的全成分中增加其比重，以便于推动环境影响评价的有效执行。

3.5 需要着重考虑的几个价值判断主体及其判断特征

1．地方政府在环境问题上的权力天然高于相对应的环境行政主管部门，在行政上受其直接领导，而行政处置权在县级以上人民政府而非环境行政主管部门本身。客观上使得其在行为和意志选择上存在特定的选择倾向性。这在环评的价值判断中需要直接指出并努力协调研究。2006年底，山西省环保局的一项调查显示，91．95％的市长（厅局长）认为加大环保力度会影响经济发展，“推倒了污染企业的烟囱，年底的利税谁来上缴”的顾虑依然存在。[27]

2．为了进一步阐述价值判断在各主体间的倾向性表征，定义各主体在公开听证会前、中、后满意度的变化来揭示。在听证前，不同主体即有特定的立场和角度，对具体项目的环评持有特定的态度和欲体现的意志，自然其对环评本身的价值判断上有相应的定位，听证中，各主体之间也会将彼此作为对象化的判断对象，进行相应的价值定位，而这种定位是基于环评项目的基础上而连带产生的，受前者的影响，听证会的这一形式，即是不同价值判断冲击的突出表现之一，传达的是有鲜明倾向的不 同意志的声音和价值判断的结果。听证会后，通过对各主体较先前满意度的变化情况，即表征了其价值判断的实现情况也可从变化趋势中发现特定的倾向性特点。StephenOgunlana等人[28,29]对泰国Yadana天 然气管道工程的公开听证会进行了满意度研究，发现在激烈的听证之后，政府机构和项目方的满意度是上升的，非政府组织、教授联盟和受影响的群众的满意度则相反。在听证中，两方主体直接的满意度在横向比较中是极低的，出于最低的状态。这种具有一定程度上的定向性的价值判断的特征需要在环评的社会属性中作突出的考虑。泰国政府的目标是将公众听证会作为一种技术形式用于促进公众通过在立法或主要决策过程中表达他们的意见或观点，以这种形式参与到政府行为中来。

3． 近期有媒体报道，在都江堰上游建水库直接影响到了都江堰申报世界遗产，环保公众与政府在价值判断上产生明显分歧，成为矛盾的双方，政府的价值取向主要是集中在努力搞好经济建设，而经济建设却没有充分打动公众。根据中国青年报社会调查中心和腾讯网新闻中心联合实施的调查（共有6653人参与）调查显示，在企业、政府、个人三者中，80．2％的受访者认为“政府最该对中国环境状况负责”。同时，也有70．7％的人感觉近些年所在地的地方政府“片面注重经济发展，忽视了“环境保护”，20．6％的人觉得“虽然努力了，但效果并不明显”。[30]这就需要从社会发展和经济阶层的深刻变化来考察价值判断主体受到的显著影响。

4.结语

结合怒江开发而引发社会争议的实例，发现在水利水电工程开工建设期间，是经济容易失调，社会容易失序，心理容易失衡，社会伦理容易失范的剧烈动荡时期，[31]深 港西部通道深圳侧接线工程和圆明园东部湖底防渗工程事件等的事例也大致反映了这些矛盾情况，既是人与人、人与自然关系发生显著不和谐的集中表现，也是对现有建设项目可持续性建设和发展的考验，环境保护与经济发展的理性认识和科学判断问题一直在社会上倍受争议，特别是在价值判断上出现严重分歧时，表达实际意 义上的环境保护和环境观上的立场见解就产生一定的主体化倾向，社会属性的价值判断取向就愈来突显出来，环评工作者和研究人员努力的方向是使环境保护的宗旨得以积极有效的落实，期间不断地丰富以环评实践和自然性环评的研究，即如何从更符合自然本身的规律来看待和分析人类活动对环境的影响，并给出环境型的理解和提出相应的意志，但社会各阶层的关注和意志力的表达是必须考虑及其表达的客观权力，非本位的环境型理解和意志从深港西部通道深圳侧接线工程、圆明园东部湖底防渗工程事件以及怒江开发争议等案例分析，存在着相当的表现，其溯求的力量和非环境本位的理性是显著的强势，这给传统意义上的环评带来了现有科学认识 取向和价值判断上的重大冲击，体现着社会意识努力在环评中表达的需要，同时也是要求对现有环评融入更多科学社会性考虑和程序的表现。但必须突出强调，这种自然科学性和社会属性的对话和彼此交融，是建立在严格的理性思辨和切实反映公正价值观上的，非感性和非个别意志力影响的泛社会立场上。

环境影响评价是一门政策，执行的是法律程序，也是一门技术，提交的是一种技术报告。通过对其的溯源探讨和前瞻性研究，应当将其的自然科学性和社会属性结合起来，在当前对自然科学性研究颇丰的同时，努力正视起环评社会属性在充分认定的基础上的强化研究，将其实质性地纳入环评之中，不仅追求自然科学性的原理性基础，在博弈中体现社会属性的特征才能较好地解释在环评中出现的新情况并予以适当的认定和解决。在做好对未来十年环评工作展望[32]的同时也需要在社会属性上加强探讨，并努力促成社会学的相关研究与自然属性环评的交叉结合，更好地反映和应用于社会实际中的环评需要。有研究认为，环境影响评价未来的发展方向是整合环境-社会-经济影响评价为一体的可持续发展影响评价。[24]从单纯或重点搞环境污染评价向自然环境、社会环境和经济环境综合评价的方向转变。自然科学性与社会性复合的，在社会影响评价中以价值型作为内核的环境影响评价模式将对解释和解决当前以及今后环评工作中的问题有重要的参考价值。只有加强对环评社会性的探究和实践才能够稳妥地在保护环境和反映社会意志上努力寻求到理性的结合点，才能促进我国的改革与发展，才能促进和谐社会的构建。