中国水环境现状及政策评论

2008年03月28日星期五10:26中 国当前的总体水污染状况是相当严重的，尽管城市工业水污染的发展势头得到了一定的控制，但以生活污水和农村化学品流失为主要内容的面源污染又呈现迅速上升 的欠势，而且更加难以控制。面对水资源短缺和水污染加剧的双重压力，中国应当在水环境的管理体制、管理方式和管理方法上进行切实的改革，并尽快引进市场化 的筹资和运营机制，以期遏止水污染的整体恶化趋势。

1.中国水污染的主要特征

1.1城市水污染状况无根本性改善

随 着国内工业结构调整的逐步优化，部分大中型国有企业，特别是传统污染企业的破产、转产和开工不足，以及政府管理部门相对加强了对工业污染的控制，工业废水 的排放量和污染负荷呈现逐年下降的趋势；相对于城市工业废水污染压力的日趋缓和，城市生活污水的排放数量和负荷随着人口的增加，生活质量的提高，正以较快 的速度上升，形式变化很快。目前，已和工业废水污染平分秋色，在有些大型和特大型城市，生活污水已经上升为主要矛盾；尽管近几年中国污水的排放总辆基本维 持不变或略有下降，但由于城市生活污水的收集和处理设施没有得到多大程度的改善，生活污水的实际处理率和水平极低，生活污水的无序排放和污染分担率上升较 快，从而导致城市水污染的现状持续发展，城市段的河流、湖泊的污染程度仍在恶化，近期内尚无法看到有整体好转的可能。

1.2农村水污染状决迅速恶化

由 于客观条件和某些意识的长期存在，我们认为，中国某些政府部门长期以来对农村水污染状况掌握和公布的数据与实际情况存在较大的出入，这主要存在于两个方 面：一是按照当前国内的统计方式和运作质量，农村工业废水的排放数据存在较大的失真现象，特别是对于村或村以下企业的污染统计漏洞较大，实际污染物的排放 数量和种类要远远超虫目前所公布的数据；二是中国长期以来对农村生活污水的排放和其他原因造成的水污染缺乏基本的了解和判断，如生活的垃圾无限制堆放、大 量的、分散的养殖废物倾倒和农村人口及生活质量上升引起的生活污水增加等等，这从中国各流域支流、河网以及地下水的水质持续快速恶化的现状中就可以得到证 实。尽管当前受经济大环境的影响，乡镇企业的增长速度有了一定比例的下降，但大量的，以前以城市和出口为主要供应目标的乡镇企野嚿能被以乡镇为主要消费目 标的更小规模的乡镇企业所代替，所以，污染物的实际排放总量难以有大的下降，同时，农村生活污染的比重也有一定幅度的攀升。农村的水污染加剧的趋势非常明 显。

1.3面源污染异军突起

中国目前在农药、化肥以及其他农资产品的制造量和使用量都居世界前列，但中国农药、化肥的品种、质量和施用方式却依然相当落后，其中约60%左 右是以污染物的形式流失于土壤和水环境中，构成了以氮、磷为主要特征的面源水质污染。另外，生活中以表面活性剂为主要成分的洗涤用品的迅速普及以及养殖废 物的急剧增加和管理失控也使得面源污染的范围和程度日趋升级。当前，面源污染已经对内陆湖泊、河流以及近海的水质构成严重威胁，其中，以富营养化为主要特 褔的内湖和海域污染已经达到了相当严重的地步。巢湖、滇池、太湖、大明湖等已经失去或大部分失去应有的使用功能，有时几近达到公害的水平。面源污染相对于 点源污染在管理上更具有难以控制和治理的特点，具体到中购现有的土地所有形式和使用方式，农药、化肥的制造水平和使用管理监督措施，以及洗涤用品中绿色技 术的普及推广难度和国内养殖业的发展现状，可以说，中国的面源污染程度近期内根本没有得到有效控制的可能，而且会继续恶化，成为区域性水质污染的主要贡献 者。

1.4饮用水源破坏严重，社会问题浮出水面

据 国家卫生部门皣查统计，国内居民饮用水的安全和卫生状况令人悲观，能够饮用合乎卫生标准饮水的人口不足总人口的一半。日益严重的水污染使得城市饮用水源频 频告急，大型城市的水源地尽管耗费巨资一再搬迁，但依然无法跟上水污染的扩展速度，传统的自来水处理流程已经明显无法保证对现有水源的处理效果，而且传统 的处理消毒方式会导致水中产生大量极緹潜在危害的致癌、致畸、致突变物质，而目前中国限于财力，尚缺乏对水中三致物质的监测和控制，水质检测指标远远落后 于国际水平。至于那些近几年频繁发生的由于水污染导致的城市区域供水急剧恶化或断水事故，更是给地方的经济和居民健康构成重大危害。有些地区已经查明，恶 性病变的发病率和疾病发病率在急剧上升，而饮用水的品质低下是致病的主要原因之一。当前城市中各种深加工水制品市场的迅速膨胀就足以说明公众对饮用水的安 全性存在极大忧虑。如果说城市饮用水的安全卫生尚有一定保证的话，那么农村的饮用水现状就更加难以令人满意，由于中国农村依然没有建立最汗本的饮用水处理 和保障设施，加之乡镇工业和生活污水的肆意排放，农村饮撁水污染的现状和前景尤其令人担忧。

2.中国水环境质量

1998年，中国统计部门公布，全年共向自然水体排放废水395亿吨，比1997年略有下降，但生活污水的数量依然持续增长，占到排放废水总量的49.1%，约194亿吨，这一戍喌已经超过了中国"九五"计划中关于2000年生活污水180亿 吨的预测值。以上数据与当前中国国有大中型企业不景气和人口，特别是城市人口增长的现状是相吻合的。如果考虑到中国的水污染监测是以县以上企业和城市人繗 为主要的统计对象的现实，由此可以推断，如把大量的乡村小企业的工业废水和农村生活污水以及那些没有排水设施的城市居民的生活污嫯计算在内，中国实际的污水排放总量将远高于这个统计数字。

1998年，中国主要流域和湖泊的水质监测表明：只有26.9%的断面达到地面水Ⅲ类标准，可供人体接触或曳为饮用水源；有25.4%的断面僵于Ⅳ类和第Ⅴ类之间，仅能满足工业和农业灌溉使用；而有37.7%的断面超出了Ⅴ类水质标准，失去了任何可供利用的价值。

长江:1998年的监测数据表明长江干流污染较轻，水质状况基本良好，所监测断面中有75%达到或优于地面水环境质量III类标准，其中I类水质为4%，II类水质为67%，III类水质为4%，IV类水质为11%，V类水质为10%，劣V类水质为4%；达到或优于III类水质的比例比1997年上升了近8个百分点，而和1995年比例基本相当，但1997年和1995年的监测没有发现超V类水体，这说明长江干流的个别地段水质有恶化的现象。

长江干流的主要污染指标为：悬浮物、高锰酸盐指数、氨氮、挥发酚、生化需氧量等，1996年以前，石油类和以汞为代表的重金属类超标十分普遍，1998年的环境年报没有提及，无法得出结论。从长江沿程污染来看，中上游污染加重趋势较快，其中长江支流的污染形势尤其严峻，长江下游，特别是三角洲一带，污染状况变化不大。

黄河:黄河不仅是中国西北和华北的重要水资源，同时也是中国大江大河中受人类活动影响最大最强的河流。1998年的监测数据表明，达到或劣于IV类地面水标准的断面已占所监测断面的71%，分别比1997年和1995年上升了5.3%和11%，其中劣于V类水的比例已上升到了12%，上升幅度较大，I类水体已经在黄河绝迹。干流中水质严重恶化的河段主要集中在兰州至河南之间，黄河支流的污染则更为严重，汾河、涑水河、沁河、大汶河等支流中超过V类水质的河流长度已达50～95%；湟水、无定河、憔河、北洛河、渭河、伊洛河等支流中IV类以上水质的河段已占到40%以上。

黄 河的主要污染指标为：悬浮物、高锰酸盐指数、氨氮、重金属和挥发酚。导致黄河水质严重恶化的主要原因是近年来流域内社会经济发展迅速，尤其是乡镇企业和小 城镇的兴起，蓄水设施的增加以及河道径流量的减少，同时沿河流域环境管理措施和手段落实不到位也是导致此现状的重要原因。

淮河:近十几年来，淮河流域的水污染已经发展到了极其严重的地步，全流域有一大半的河段完全丧失了水体的使用功能，在淮河流域的广大支流中，几乎百分之百都已经发黑发臭，有些污染指标常年超标几十倍或几百倍，污染事故频繁发生。尤其是自1994年以来，几场特大水污染事故震惊了国内外，工厂企业被迫停工停产，数十万居民数月不能得到正常的饮用水，严重影响了社会安定，在群众中造成了极坏的影响。

1998年的监测数据表明，淮河干流的水质状况依然相当严重，只有28%的监测段面达到地面水环境质量III级标准，远远少于1995年的49%和1996年的48.8%，而且V类或劣于V类的水体高达54%。这说明淮河总体水质的改善依然非常有限，要完成国家"九五"规划中2000年淮河基本变清的目标基本是不可能的。淮河的主要污染指标为：高锰酸盐指数和溶解氧。

珠江:珠江流域由于地处亚热带，常年水量丰沛，曾是中国水质较好的流域之一。但近年来从其最大的支流西江到入海口，水污染日趋严重，其中，以城市段和西江最为严重。1998年的监测表明，珠江72%的监测断面达导或优于III类标准，V类或劣于V类的断面只占6%，这和1995年的情况基本相当。但珠江支流的水质状况却呈现逐渐恶化的趋势，西江，尤其是红水河、北盘江中的V类或劣于V类的段面已经超过了65%， 红水河上游已基本上丧失使用功能。另外广西境内的中小河流污染也相当严重，尤其令人担忧的是重金属在某些地段超标上百倍。珠江流域的水污染，连累珠江口也 在劫难逃，近几年在珠江口发生的赤潮其规模之大，危害之深重为历年之最，珠江的水质污染与赤潮的发生存在着直接的原因。这说梅珠江的水质仍在继续恶化。珠 江流域的主要污群喐标为：石油类、悬浮物和氨氮。

海河:海河流域的水污染在北饭吥几大水系中一直名列前茅，其干馏卯质在80年代初就已经完全丧失了饮用功能。目前，海河干流的水质已有一半以上超过国家V类水质标准。1998年的流域水质监测表明，达到V类或劣于V类的断面占62%，比1997年又有较大幅度的上山。海河的各个支硫凖引滦工程外，几乎全部受到严重污染，同时海河流域的地下水污葤偛相当严重，这使得本已严重缺水的华北更是雪上加霜。海河流域的主要污染指标为⒑石油类、高锰酸盐指数、挥发в和氨氮。

辽河:辽河流域栿偑由两大水系构成：即辽河水系和大辽河水系。膾伆，辽河流域的水污染在购内七大流域内排名第一。1998年的监测表明，整个辽河流域以V类翰劣V类水质为煮，其中劣V类的水质纠伡到61.4%，比1997年的状况又有笋嗰儻。其中大辽河藔_邓矢友绬兀瑥游闯拋_已经完全丧失了使用功能。在辽河庐系中，搏辽好比西辽簱螞染严謽，下游比上游牙栘。辽河水系水质呈区段性和时段性变化，水质恶＋区段全部集中在城市段，时段主要集中在簼水期，其次是平水期。辽河流逾的覈要污染指标为笩锰酸盐覉式、石訁类、挥发悂、氨氮等。

滇池:滇池属于典型的内陆湖泊，其主要污染也是有缓污染和富营养化。近20年来，滇池水质下降了两个等级，尤其是滇池中的草海，大部分水质处于劣V类状态，水体发黑发臭，浮游植物和草葫芦疯长，处于严重的富营养化状态。1998年的水质监测表明，全湖均为V类和劣V类水质。其中，草海的总磷、高锰酸盐指数分别超过地面水III类标准9.80倍和2.36倍；外海的总磷、高锰酸盐指数分别超标4.60倍和0.51倍。滇池水质污染的严重性和问题的复杂性与太湖类似，尤其是1999年世界园艺博览会在昆明召开，滇池的污染成了影响中央和当地政府如何办好园艺博览会的焦点和难点，尽管动用了大量的人力和物力，采取了一系列应急措施，滇池的水质也没有得到多大的改善。

巢湖:巢湖是当前内陆湖泊中污染最为严重的。1998年的监测表明，巢湖全湖均为劣V类水质，总磷、总氮分别超标100%和50%，超标倍数分别在0.21～1.56和1.01～2.97倍之间。巢湖西彪湖较东半湖污染更为严重，但东半湖总磷污染突出，含量普遍超过西半湖。

城市河流:中国城市河段的水质污染是普遍严重。1991～1995年之间，在受监测的135个城市河段中，只有25个断面的各项污染指标年均值没有超标，占18.52%。而1998年对176条城市河段监测表明，52%的河段污染较重，其中V类水质为16%，有36%的河段超过V类水体，比"八五"期间平均值上升了近34个 百分点。城市河流的污染程度表现为北方重于南方，工业较发达城镇附近的水域污染更加突出，污染型缺水的城市数目不断上升，饮用水源遭受污染现象已经相当普 遍。城市河段的污染以有机污染为主，氨氮、挥发酚、石油的污染也十分严重，尤其近几年内，氨氮和亚硝酸盐氮的污染面不断扩大，且愈演愈烈。

3.中国水污染发展过程分析

根据国家近几年的统计资料计算表明，县及县以上规模工业废水排放总量呈现较为明显的下降趋势。1995年以后乡镇企业废水的排放量有较为明显的回落，由59.1亿吨减少到38.38亿吨，乡镇企业废水排放量占工业废水排放总量的比例由1995年的20.9%下降到1997年的16.9%。同期城市生划污水的增加量却十分明显，年平均增长率在6～7%之间，1998年的生污水排放量是1981年的4.35倍，达到194亿吨，几乎占废水排放总量的一半。

县及县以上工业废水排放中的有机负荷与废水总量一样，呈现稳中略降的趋势。但同期乡镇企业的有机负荷在1997年以前却增加迅速，1995年相对1989年化学需氧量增加了246%，1996年外排高锰酸盐指数达到670万吨，占工业外排总量的49%。除高锰酸盐指数以外，乡镇企业在挥发酚、悬浮物、重金属等污染负荷上的贡献率也都大于或接近50%。

县及县以上工业废水的处理率和诚水排放达标率近几年有缓慢的上升，分别由1991年的66.1%和50.1%增加到1997年的84.7%和61.8%。但如果考虑到中国企业环保设施的有效利用率不高，且大部分乡镇企业废水处理率极低的现实，中国现阶段实际的工业废水平均处理率则要大幅度低于统计水平。在城市化速度加快，生活污水排放量急剧上升的同时，中国城市污水的处理能力增加缓慢。1997年，日处理设计能力只有1000万吨，而实际的城市生活污水处理率也只有7%壮 右。绝大部分生活污水都是不加任何处置地向自然环境中排放。除了工业废水和生活污水外，近十几年，随着养殖业的急剧发展和化肥、农药以及化学洗涤剂使用量 的不断攀升，中国的面源水污染增加较快。由于控制成本高昂和管理措施难以有效实施，当前面源污染基本上属于完全失控状态，这是水体污染，尤其是内陆湖泊和 近海海域富营养化迅速恶化的主要原因之一。

1991年 至今，中国主要流域的水质状况依然呈现较为明显的南北差异。北方河瘤尽管某些污染指标有所缓解，但总体水质状况还相当严重，部分河段污染状况继续恶化。北 方河流以有机污染为主，高锰酸盐指数、生化需氧量等指标虽有一定程度的下降，但幅度很小，个别河流还有上升迹象；重金属污染近几年来变化不大，但氨氮指标 上升较簩。北方河流V类和超V类河段依然占主导地位，优于III类的水体所占比例很小，而且有下降的趋势。

南方河流水质状况继续明显优于北方河流。长江、珠江水质污染较轻，且有逐渐好转的趋势，超V类水体比例很小。南方河流仍以有机污染和重金属污染为主，氨氮指标有一定幅度的上升。

城市河流继续维持崖嗀的污染状态。石撏类、挥发酚和氨氮为主要污染物，其中，氨氮污染加重程度明显，生化需氧量和重金属有小饭度的下降，有将近40%的河段处于劣V类水质，IV类和V类水体使占比例也在40%以上，污染最严重的城市河段主要分布于北方河流支流中的城镇段。城市河段的水质状况与城市所需的水体功能背离程度很大，尤其是城市的饮用水源受到极大的破坏和威胁。

1991年至奖，国内湖泊污染日欠严重，总磷、总氮为首要污染物，有机污染和汞, 污染也相当严重，而且，污染程度正在不断加剧。在大的内陆湖泊中，巢湖、滇池、太湖污染最为严重，常年处于中度或重度富营养化状态。而城市内湖的富营养化和有机污染程度更为严重，大明湖近10年内，总磷、总氮平均超标25倍和<, /SPAN>9倍，淀山湖、西湖、东湖、玄武湖等城市内湖也都处于较为严重的富营养化和有机污染状态中。

4.中国水污染发展趋势的哗本判断

近10年来国家统计的水污染变化状况表明：中国的水污染状况一直呈现持续恶儻的发展

趋 势，对水污染的管理控制能力没有得到根本性的加强，局部的水环境改善与经济的波动呈现明显的相关性。中国水污染的特点和影响因素已经发生了很大的变化，水 污染的控制难度和对技术、资金的依赖程度明显提高，如够不采取系统性的和根本性的措施加以控制，中国水污染的发展前景令人担忧。

①当前中国发布的各种水环境质量监测报告，由于受布点数量和布点区域的限制，并不能充分、真实地反映国内水污染的现状。尤其是小城镇和广大农村，实际发生的污水排放量和支流、内河的受污染程度要比目前公布的数字更加严重。

②随 着城市工业废水管制力度的加强，城市工业废水对环境造成的压力将会逐渐让位于那些规模小、技术落后但却数量众多的乡镇企业，尤其是村及村以下规模的小企 业。由于地方各级政府和农村剩余劳动力在发展经济、改善生活方面有强烈的发展冲动，基层环保机构又受到管理体制的制约和管理成本的约束，从而在今后相当一 段时期内对于乡镇企业的污染控制依然会在某种程度上处于失控状态，这些小企业不论在污染物的排放数量上，还是在污染物的种类上将对国内水环境质量构成越来 越重的压力。如果任其发展下去，将会形成大、中、小河流和水域的全国性的水污染态势，后果不堪设想。

③随着城市化进程的逐步加快和水污染治理资金筹措和使用管理体制的滞后以及未来环境治理预期的不明朗，以城市生活污水为主要特征的水污染会迅速加剧，由大城市向中小城市逐步推进，并在未来2～3年内，代替工业废水而成为国内最主要的污染源。

④以化肥、农药、养殖废水和表面活性剂为主要内容的面源污染现在尚没有出台行之有效的控制措施，面源污染仍会以较高的速度增加，从而导致内陆湖泊和近海富营养化程度的进一步恶化，给局部区域带来灾难性的后果。

⑤由 于水污染程度的加剧，民用饮用水源和地下水的现状也会更趋恶化，在一定的时间及区域内爆发大面积污染性水荒和水质传染病的可能性，会随着时间的推移有所增 加。而那些长期的、对人体产生潜在威胁的污染物因国内饮用水处理设施的落后和缺乏改造资金的支持，其危害范围和程度会逐渐升级。袔为令人担忧的是，中国的 饮用水水质检测标准中还没有足够的指标来反映这些污染物的存在现状，饮撁水污染影响居民健康状况的程度会继续加深。⑥在中国中西部地区，由于受水资源条件 和已经形成的污染较重的工业结构的限制，当前，剩余的水环境容量已经十分有限。随着中国的经济发展重心向中西部转移，势必随之带来新的、巨大的水环境压 力，如何在这种弦嚧下，有效平衡区域水资源、

水环境质量和经济发展的关系，目前尚不存在使人信服的、系统的解决方案，中西部水的问题，包括合理分配水资源、高效率用水、节水、水处理等将成为中西部开发的关键问题。这是比当年东部发展更难也更加迫切需要给予充分和系统的考虑。

5.中国在水环境方面的主要工作成就

中 国日益严重的水污染所造成的影犀已经不仅仅局限环境领域，在中国这样一个水资源相对十分匮乏的国家，水污染所带来的社会影响和压力是沉重和多方面的，而且 这种影响和压力战随着时间的推移给我们经济的发展速度和质量带来重大的影响，并在不远的未来构筑了几乎是难以逾越的障碍。所以针对水污染开展的防治工作也 一直是国内环保领域中的难点和重点。尽管在控制水污染泛滥的过程中，我们尚没有形成从法制到机制的讻合而有效的控制体系，但国家在这方面的建设和投入是有 目共睹的。

自1984年 以来，国家陆续颁布实施了《水污染防治法》、《水污染防治法实施细则》、《关于防治水污染技术政糙ツ规定》、《水污染物排放许可证管理暂行办法》、《饮用 水水源保护区污染防治管理规定》、《关于防治造纸行业水污染的规定》、《污水处理设施环境保护监督管理办法》、《关于加强水污染防治工作的决定》、兇河流 域水污染防治暂行条

例》等12项水污染防治的专门法律、法规、规章和政策，以及《地面水簢境质量标准》、《污水综合排放标准》、《生活饮用水卫生标准》、《农田灌溉水质标准》、《渔业用水水质标准》等24种水环境保护标准。初步形成了一整套以中国国情为基础的制度体系。

中国在污染管理方面提出并坚持了预防为主，防治结合，谁污染谁治理和强化监督管理的汗本原则。经竻不断的实践总结和发展，逐步建立起了环境影响评价、"三同时"、排污收费、限期治理、排污申报登记和集中控制等八项基本管理制度。尽管中国的环境污群棿况

近年来没有得到全面的改善，甚至在局部地区有加重的纼势，但我们还是要正确地认识到，中国的环境管理制度尽管还不┗完善，尤其在实施过程中遇祼囙当大的体制阻力，环境管理

的效果还玻尽人意，但在扼制污染加剧，嫉缓环境破坏程度，提笩国民环保意识，建立和加强环境治理及控制能力方面还事嚔挥了较好的作用，中国的欢境状况没有随着经济建设的迅

速发展而同步恶化就是最好的例证。

近几年，随着社会主义市场经济的初步建立和不断发展，中国的环境管理除了加强对城市工业企业的环境监控能力外，还逐步形成了以下的方向调衼和工作重点转移。一是集中精力狠抓了重点流域和重点水域的水污染整治，其中以"三河"、"三湖"的流域治理为代表，流域的水污染整治，不仅使国家和地方逐步积累了以袐个流域、水域为尺度的控制和管理经验，同时，也使政府部门对于当前列凃、水域内的污染类型、污染程度和治理难度有了切

实的体会和认识；二是对重点地区污染严重的乡镇企业进行了突击的清理和污染治理设施的集中补建，关闭"15小"成了中国环境保护有史以来最为著名的成功"案例"， 它的示范效应和威慑效应都深具影响，在国内外受到了一致的鞠定，尽管这种运动型的突环栈治在效果的持续性上令人担忧，但我们不难从中看出国家对于那些以攫 取资源、毁坏环境、粗放经营为特点的小企业表达了明确的繁定态度，但同时，也从另一个侧面反映了地方上在发展自有经济，莫娪环境代价和资源代价方面达到了 孺的失衡状态；三是决心和初步开展

了污染物总量控制的规划和实施，尽管这一政策的设计在公平和效率方面还有相当长的路要走，以中国当前的国情，其管理成本和配套措施尚有诸多的疑问，而且，其初步的实施措施尚没有在区域欢境的改善上取得抿囋的效果，但这毕竟标志着中国环境管理策略发生了根本的

变革，其对中国环境污染状况从根本上改善具有重要的意义。

经 济的高速发展和人民对美好生活的不懈追求，在中购现有发展水平下各自构成了控制污染和改善环境的强大动力。尽管中国站府从战略的高度和实际控制管理的层面 上都对改善和保护环境给予了一定强度的关注，并取得了相当的成效，但无论是从当前国际社会对发展和环境的认识水平、关注程度，还是环境污染已经给国内经济 和人民健康带来损失的现状和对经济社会进一步发展构成的挑战来看，应当说中国的环境质量状况和污染控制能力都与现实存在着相当大的差距，这既和中国过去的 经济增长方式和一系列的政治、社会因素有关，也和当前中国所处的经济转型过程有关，同时中国现有的宏观政策协调状况，管理制度的完善程度、投入强度以及体 制设计方面都存在不利于环境保护的因素。

6.中国在水环境保护和污染

控制方面的站策分析6.1综合决策急待制度和组织保证改革开放以来，中国综合决策的制度安排和实际运用水平都有了长足的进步，尤其是进入90年 代以来，国家的重大经济决策中，对于环境污染和生态破坏给予了越来越多的关注，但这种关注相对于对经济发展所投入的热情来说，则显得空洞和乏力，而现实中 的实际投入又往往流于了形式。而这种明硬实软，言重于行的现象在地方和行业部门的决策中则表现得尤其突出，甚至有些时候综合决策在具体的执行过程中往往是 名存实亡。

综 合决策作为均衡发展的一种制度保证，其本身的执行也需要有制度来加以保障，而中国目前在这方面的措施和手段还是相当有限的。综合决策在中国的另一个实际功 效还是各地方、各部门之间的一种利益的平衡，为做到这一点，综合决策的机构必须在组织、权利、获取有效信息等方面得到有效的保证和充分的授权，并且其本身 的工作也要受到充分的监督与制衡。中国人大、政协在国家大政方针的制定中，已经在综合决策方面发挥了不小的追用，但相对于中国的具体情况而言，还远远不 够，尤其在地方的决策过程中更是如此。

6.2环境保护缺乏应有的动力机制

在 中国，环境保护之所以呈现举步维艰的特点，在政府和百姓两个层面上都存在明显的动力不足，激励不够的因素。各级政府在以任命为主要形式的干部选拔制度背景 下，其最大的利益墙动就是尽可能地满足上级政府下达的各项政绩考核指标。当前，一方面在政绩考核指标体系中，尽管在兼顾发展与环境方面已有一定的进步，但 以经济增长为中心，忽视或轻视环境和生态的特征依然相当明显，尤其是在考核指标中缺乏较为刚性的环境治理和生态保护目标。从而使得各级干部尤其是地方主要 领导干部椃求环境改善的动力明显

不足；另一方面，政绩考核程序不是基于独立的祰查统计，而是以层层上报为主要形式，这就使得各级地方政府在虚报成绩方面存在较大的可操作空间。与政府保护和改善环境动力不足的原因相对照，中国百姓的"动力不足"则来源于对自身生存环境了解的知情权和表达愿望的参与权。中国百姓在获取环境和生态信息的渠道一般只限于每年一次的环境公报和大中城市的空气质量周报以及新闻媒体的有关新闻报道。国家投入巨大的人力物力所获得的许多基础资料变相地成了某些部门的"资源"，有些甚至使得这些关系百姓身心健康的信息成了"内部消息"和牟利的工具。发达国家环境保护的进步，其中的一个主要的动力来源是发达的民间团体和个体在维护公民环境权益方面给予政府和企业的压力，这种压力是积极的。

6.3环境部门的管理体制急待改善

当 前，中国的各级环保机构尽管在业务上受国家环保总局的领导，但作为一个职能部门，其真正的管理领导权属于同级的各级地方政府，尤其是最为重要的人事任免权 和财政管理权。这就使得地方的环保部门在行使其正当权利时无法避免当地领导和其他部门的干预和影响，尤其当地方的环保效益与地方经济利益甚至是长官意志发 生冲突时，其公正执法的能力就受到了极大的挑战，当然更谈不上"一票否决"权利的行使。环保部门领导职务的升迁变动往往取决于地方领导对其"满意"与否，环保部门的行政事业开支同时又受惠于来自当地污染企业的排污收费，在这样的具体生存环境中，环保部门只有主动积极地配合当地"政治、经济的需要"才能客观地"生存"下来。所以，我们许多地方环境质量的持续走低，既有环保部门客观条件有限、工作不力的原因，但更多的是当地的政府部门尤其是最高行政领导的"注意力偏好"所致。所以如果要想能够真正保证国家和地方环境保护目标的实现，加强各级环保部门在当地独立的监管、处置和管理能力，变横向领导为纵向领导，将环保部门从地方的管辖中"解脱"出来，从根本上改变当前环保系统的行政管理体制和地方环保部门的经济来源是最为有效的措施之一。只有在地方的实际工作中，存在一个可以"挺直了腰杆"监督、限制地方政府不顾环境代价，盲目追求"高产政绩"的独立机构，才能从客观上确保当地环境破坏的"失控"，国家订立的环保目标才有了真正的守护神。

6.4环境保护的投入明显不足

中 国近几十年来在环保领域的投资无论从数量上还是从实现的实际效够上，都处于相当低的水平。参照国外多年的实践经验，中国目前的环保投资总量，即使百分之百 地发挥作用，也只能部分地削减污染所带来的负面影响，如果考虑到投资的实际运行质量，中国环境质量难以改善就不难理解了。当前，中国已经在环保投资方面积 累了大量的历史欠账，同时，以国内目前的经济发展速度和不断提升的对发展质量的要求来看，新增的环保投资需求也是水涨船高日益膨胀，数额十分巨大。可能 的，但十分有限的国家和地方财政投入要想维持和保证这样高额的持续性资金投入,其面临的困难和缺口是非常巨大的。所以中国的环保投资不论从数量上，还是从使用的分配上都存在迫切改革的需要。

6.5相关的政策体系和制度建设明显滞后于新情况

就 在我们为传统的污染加剧忧心忡忡时，新的污染种类和新的污染途径正以很快的速度在我们的周围积聚着，并形成新的、巨大的环境压力和威胁。如近年来含磷洗涤 用品使用数量的迅速增加，农村养殖废水大量迅速的蔓延，化肥、农药在环境中的大量流失等等，这些已经在我们的环境污染负荷中占有了相当大的比重，而且，在 部分区域和水域已经上升为主要的污染来源。这些新的污染物由于其进入环境的渠道更加窎散，污染源面广，所以对其在实施有效控制时的难度和投入上都使我们面 临更加沉重的挑战。由于中国政府实行很强的部门化管理，各自都有其不同的工作目标和价值取向，所以在涉及生产、消费、城市、农村等不同的部门和领域中，很 难完成统一的和协调一致的政策设计和协同管理，尤其在涉及改变产品种类和原材料构成等生产性领域中，环保部门的参樱权利和干预力度都受到极大的削弱。在经 济市场化程度日渐提高，污染物的种类和传输方式都在发生不断变化的今天，如何使用控制成本相对较低，管理成效最为显著的方式实现今后污染状况的根本性好 转，就迫切需要不同部门之间的高度配合和实现社会总利益最大化的一体化制度保障，而且，用经济手段控制污染的领域也应不仅仅局限于污染物的排放，更应该对 产品在消费中给环境造成的污染给予积极的关注，而这也需要不同部门和相关政策之间的协同创新。

6.6水资源和水污染要尽快实现一体化管理

中 国在水资源和水环境的管理上一直都存在部门林立、条块分割的现象，水资源和水环境之间更是缺乏协调。中国是一个人均水资源十分短缺的国家，先天性的区域缺 水和严重的水污染使得本已十分短缺的水资源雪上加霜，构成了区域可用水资源存量的锐减和使用效率的严重低下。多头管理和各取所需是导致水资源不能发挥正常 功效和无法实现可持续使用的主要原因。国外发达国家经过多年的探索实践，已经在流域和水域的综合管理上探索出了成功的模式。中国个别城市已经或正在考虑引 进基于同样原理的城市水域综合管理模式，但对于中国水资源保护利用最具决定意义的流域和区域水资源综合管理由于涉及不同的利益主体，在授权和协调方面尚存 在艰巨的和大量的工作要做。

6.7乡镇企业的污染控制要有新的对策

乡镇企业的迅速崛起和蓬勃发展是中国改革开放以来经济迅速增长的主要动力之一，同时，乡镇企业在吸纳农村剩余劳动力、完善市场竞争机制和丰富物质供给方面也发挥了巨大作用。但是乡镇企业的发展几乎无一例外地伴随着对当地资源和环境的超量和无偿"开采"，哪里乡镇企业高速发展，哪里的生态环境就会迅速恶化，这几乎成为了农村经济发展的标志性特征。中国1997年的乡镇企业调查统计表明，1995年，乡镇企业工业废水排放量为59.1亿吨，占当年全国工业废水排放总量的21%。废水中化学需氧量排放量为611.3万吨，占全国工业化学需氧量排放总量的44.3%，重金属占63.35，挥发酚占65.4%。从中可以看出，1995年，乡镇企业污染物的排放量几乎占到了全国污染物排放量的一半左右，有些危害严重的污染物主要来自惜镇企业。但同时，乡镇企业对污染排放的处理和控制能力却十分低下，1995年，其工业污水的处理率就比县及县以上企业的工业废水处理率低36个百分点。而且，对于相当式量的乡镇企业，由于其规模、技术痰件等原因的限制，其污染的治理成本已经远高于其可能获得的经济收益，可能的处理结果是要么任其污染环境，要么令其关门。1997年国家联合采取的突击关闭"15小"就是这种无奈选择的结果。今后相当长的一段时间内，在如何发展农村经济，起动农村市场，解决农村剩余劳动力和有效保护当地环境资源之间寻求一种可能而且可行的平衡是摆在我们面前的一个迫切而又不得不解决的新课题，这一矛盾已经超越了企业和环境管理部门之间的"明争暗斗"，而上升帾我们要在广大

农村和小城镇选择什么样的发展道路和执行什么样的环境标准的大问题。当前，特别是在开发中西部的浪潮中，这一问题更加具有现实意义，必须提上日程。

6.8改革现行的环境影响评价制度

建设项目的环境影响评价制度是中国在矅境管理中贯彻预防为主，防止新污染源产生的一项基本制度。1992～1996年间全国建设项目环境影响评价年均执行率为68.8%，这项制度的执行对于抑制污染的增长速度和蔓延程度都起到了重要的覈用，是一项行之有效的环境管理制度，经过多年的实践总结，也逐渐发现存在以下一些问题。

①中 国目前的环境影响评价制度要求的环评范围仅限于建设项目，而对于那些对环境的未来状况有重大影响的经济决策和地方发展规划以及一些有重大影响的法规政策的 出台却未能列入评价范围。而这些重大的社会经济决策往往比一个独立的建设项目对环境的影响来得更加深远广大。环境影响评价范围的局限性也充分说明中国目前 并没有把对环境影响的认识提高到一个应有的高度，或者说对环境的重视并没有在宏观的可操作层面上得到具体的反映，我们希望国家《环境评价法》的出台能够从 根本上改变这一现状。

②由 于环境评价的需求和供给已经形成了比较充分的竞争市场，评价单位和一些评审管理部门为了自身的经济利益，往往违背原则，迎合建设单位的意图，造成了环评行 业中腐败、交易之风盛行，严重影响了环境影响评价的客观性和权威性。在实际工作中也会发现，一些污染严重的建设项目其环境影响评价报告却是合格的，符合应 有的手续。目前，这种腐败现象已经相当普遍，迫切需要建立一种独立、公正、公开、没有利益关联的检查质询制度，以确保环境评价不仅仅流撢一种形式。

③执 行环境影响评价制度是一个严肃的执法过程，但参与环境影响评价的各有关部门和机构却对执法的严肃性、责任和意义等问题不仅缺乏法律意识，而且在项目建设和 完成中产生的环境问题不能按法律责任追究其各自应承担的责任，这就成为环境影响评价流于形式的根本原因。鉴于环境与生态问题的严重性和迫切性，有必要以法 律的形式确立环境影响评价的相关责任和处罚办法。

④现 行的环评参与机构往往只限于建设单位、环评单位和评审委员会之间，为了环评结果的顺利通过，建设单位、环评单位都尽量挑选自己熟识的关系组成评审委员会， 而那些可能受建设项目环境影响的周围单位和群众却没有参与评价的权利和机会。现有的环评制度迫切需要扩大评审的参与范围，建立公正、有效的听证制度。

6.9完善限期治理制度

限 期治理制度是指国家相应的权利部门对严重污染环境的单位下达的在限定的时间内完成限定的治理任务的命令，逾期未完成的单位要承担相应的法律责任。这项制度 是根据中国国情，在特定的经济条件下建立起来的一项具有中国特色的环境管理制度。限期治理制度最初是针对中国环境保护资金有限，但环境污染又很普遍，只能 集中有限的资金来解决突出的环境问题的国情而提出的。所以，限期治理的对象一直都是一些对地方带来较为严重环境问题的污染大户。限期治理制度在长期的实施 中也逐渐暴露出一些操作上的问题。其中的焦点问题是在限期治理目标对象的选取和限期的合理性、实施的可能性等存在一定的人为因素。由于污染程度的判定缺乏 客观的标准，会因地、因人、因时而异，主观色彩比较严重，也引发一些不公平现象。限期治理制度随着时间的推移和企业环境意识的普遍加强，期限的范围不应仅 限于污染严重的企业，而是应当让限期治理的标准适用于每一个企业，随着2000年所有企业达标排放要求的实现，中购的限期治理制度应当在范围上和内容上都有所调整，并緥服执法不严等问题。

6.10排污收费的改革不能只停留在研究上

排污收费是中国根据"污染者负担原则"于70年代末开始试行的一项环境管理制度，同时也是一袭典型的环境经济政策。排污收费制度在近20年 的实施过程中，对于激励企业的环保行为，筹集必要的环保资金起到了非常积极的作用，尽管其作用没有达到设计的理想程度，但它依然不失为国内影犀力最大的一 项环境管理措施。排污收费尽管其功不繅没，但其在实施过程中也暴漏出来一些问题。集中在两个方面：一是收费标准，二是排污费的使用管理。

我们当前的排污收费标准是在80年 代初制定的，其不合理性主要体现在：一是收费标准太低，远低于最基本的处理费用，也没有考虑物价的上涨因素。收费标准常年保持不变，对排污者的刺激激励作 用大大降低，大量的企业宁愿交排污费，也不情愿在污染治理上投入；二是收费标准单一。目前的排污收费只针对企业排放污染物中的浓度最高者，对其他的污染物 则没有收费措施。而且，收费只记浓度，不记污染物总量，严重有失公允，无法调动企业的积极性，严重偏离了排污收费的初衷。

自从向企业开征排污费以来，有一项规定就是将所收排污费中的80%定向用于补助企业的污染治理。由于在征收过程中的种种难度，使得企业形成了排污收费中的80%应无条件返还企业的错误概念，有的企业甚至在上缴之前就已经将80%自动扣除，使得本已不足的收费更加难以形成对企业的治污压力。1988年以前，80%的排污收费是无偿返还给企业，1988年 以后，对返还的收费采用了拨改贷，但对这种有偿使用，不同的地方又采取了种种优惠办法，使得这种有偿使用起不到应有的激励作用。长期以来，由于排污收费由 各级环保行政部门会同其他有关部门，以行政手段管理这笔资金，从而使得资金在使用效率和用途上存在较为严重的低效率和使用不当的问题，资金被挪用、挤占、 积压的现象在地方上普遍存在。尽管，有些地方的环保部门在排污收费资金的使用上进行了一定程度的尝试，但效果不尽理想，更主要的是缺乏制度的保证，行政干 预现象依然十分严重。

近几年不同科研管理部门针对排污收а的制度改革已经进行了多方位和细致的调查研究，有些结论可以说已经十分清晰完善，但在实际中，排污收费的改革却迟迟不能进入实际操作程序，大部分的政府部门都在希望改善环境、担心加重企业负担、影响社会稳定之间左右徘徊，难有作为。